Limitando los aeropuertos: Análisis del caso Schiphol
Publicado: 19 de septiembre de 2024
Al hacerlo, ha violado algunas de sus propias regulaciones sobre la protección de los ciudadanos y la naturaleza contra el ruido excesivo y las emisiones de nitrógeno.
En respuesta, varias organizaciones ambientales y asociaciones de residentes locales se organizaron y comenzaron a usar sus derechos para responsabilizar al gobierno. Aunque las diversas estrategias han sido fundamentales para ejercer presión política, desde protestas masivas hasta campañas organizadas, los procesos de litigio han sido clave para obligar a limitar el tráfico del aeropuerto. Y la lucha aún no ha terminado… A continuación se presenta una cronología no exhaustiva de la ley, los delitos y la resistencia, así como algunos intentos de analizar lo que otros pueden aprender de todo ello.
Cronología de la Resistencia
Milieudefensie, la rama holandesa de Amigos de la Tierra Internacional, organiza la plantación de un bosque en una ubicación proyectada para una pista de aterrizaje, para intentar detenerlo.
En 1992, la Unión Europea amplía su directiva sobre la protección de aves silvestres en la Directiva de Hábitats, formando el marco actual para la protección de la biodiversidad.
Esto protege la naturaleza junto a los aeropuertos de depósitos excesivos de nitrógeno.
El gobierno afirma que a pesar de que la expansión significa muchos más vuelos, el ruido y la calidad del aire no empeorarían. Esa misma década, se funda Mobilisation for the Environment (MOB), una pequeña ONG ambiental holandesa, para iniciar acciones legales en casos donde un gobierno no cumple con la ley en materia ambiental.
En el proceso, se pide la opinión de grupos de residentes locales, pero no se les permite influir en los números.
La participación de los residentes se utiliza para reclamar un amplio apoyo de los residentes locales para los nuevos planes. Al mismo tiempo, algunos residentes comienzan a cambiar de estrategia para exigir oficialmente que se hagan cumplir los límites de nivel de ruido requeridos cada año; esto nunca ha sido concedido.
El estado holandés apela, pero el Tribunal de Apelación confirmó el fallo en 2018.
El estado holandés apeló nuevamente en casación, pero el Tribunal Supremo rechazó la apelación en 2019.
Por primera vez, el tribunal ordena a un estado hacer más para abordar el peligroso cambio climático, basado en los derechos humanos.
Urgenda forma la Red de Litigios Climáticos para ayudar en casos legales en otros países relacionados con el cambio climático.
Muchos casos han tenido éxito desde entonces, pero los casos legales sobre aviación se han limitado a reclamaciones falsas hechas en la publicidad de aerolíneas y aún no se han extendido a las políticas públicas de aviación. Desde 2015, las actividades en el aeropuerto de Schiphol han superado oficialmente los límites legales de ruido, habiendo optado los reguladores por no hacer cumplir las normas, lo que ha agravado el problema legal creado por el aeropuerto. Mientras tanto, las protestas contra el crecimiento de la aviación han cobrado más fuerza y han sido organizadas conjuntamente por ONG ecologistas, organizaciones de residentes locales del aeropuerto y partidos políticos.
Caso del Nitrógeno: La Primera Razón para un Límite en los Vuelos de Schiphol
En 2019, la ONG Movilización por el Medio Ambiente (MOB) solicitó formalmente la aplicación de la ley a las emisiones excesivas de nitrógeno de Schiphol, ya que se estaban produciendo ilegalmente, sin un Permiso Natural, en plena crisis del nitrógeno. Éste procede del estiércol animal y de los óxidos de nitrógeno emitidos por los motores de los vehículos de motor, los aviones y la industria, lo que provoca efectos indeseables en la calidad del suelo, el agua, el aire y la naturaleza. En 2020, la ministra encargada de las cuestiones relacionadas con el nitrógeno tuvo que admitir que la exención de Schiphol no tenía una base jurídica sólida y que, de hecho, era necesario un permiso de protección de la naturaleza.
Más tarde tuvo que admitir que esto también era cierto para los demás aeropuertos y, en septiembre de 2023, concedió un Permiso Natural a Schiphol para 500.000 vuelos, lo que significaba espacio para el crecimiento, a pesar del consejo de su propio personal de no hacerlo porque esto sería difícil de defender en los tribunales.
Esto desató la polémica, ya que la ministra no ha sido tan indulgente con muchos granjeros que esperan que se legalicen sus emisiones de nitrógeno mediante un Permiso Natural. En 2023, MOB anunció que emprendería acciones legales y presentó un recurso ante el tribunal. El ministerio trabaja ahora en una nueva alegación para convencer al tribunal de que el Permiso Natural fue una decisión válida.
El Gobierno planea reducir el ruido limitando el tráfico aéreo
Muchos grupos de la sociedad civil, incluidos Stay Grounded, han expresado su preocupación por estos planes diluidos.
Este procedimiento de la UE se describe en el Reglamento 598/2014 de la UE y protege a las aerolíneas y aeropuertos de restricciones, incluidas condiciones estrictas para cualquier límite de vuelos.
Ha sido diseñado junto con la industria de la aviación para hacer que las restricciones operativas sean lo más difíciles posible legalmente. Establece que “Los Estados miembros garantizarán que, cuando se tomen medidas relacionadas con el ruido, se considere la siguiente combinación de medidas disponibles, con el fin de determinar la medida o combinación de medidas más rentable”. Es necesario pasar por los 4 pilares del procedimiento del enfoque equilibrado, permitiendo solo el último si se han considerado todos los demás:
- Reducción del ruido de las aeronaves en la fuente (como aeronaves menos ruidosas)
- Planificación y gestión del uso del suelo (como aislar casas o reubicar personas)
- Procedimientos operativos de reducción de ruido (como diferentes rutas para aterrizaje)
- Restricciones operativas a los vuelos
Este reglamento entró en vigor en 2016 y asegura que todos los interesados, como las aerolíneas, puedan presentar una protesta.
Incluye la evaluación de la ‘proporcionalidad’ de una medida para alcanzar su objetivo de ruido.
Este reglamento no trata de nada más que de objetivos de ruido, por lo que los beneficios para el clima, la naturaleza u otros objetivos de salud no se incluirán en la evaluación de la ‘proporcionalidad’ de la medida. Al anunciar un plan para limitar las restricciones operativas, como un límite en el número de tráfico del aeropuerto, debe hacerse por escrito a la Comisión Europea, como se ha hecho en este documento de notificación.
El Fallo sobre el Ruido
En una sentencia de marzo de 2024, el Tribunal de La Haya se pronunció sobre un caso presentado por una pequeña organización llamada Derecho a la Protección contra las Molestias de Vuelo (RBV). El Tribunal tenía que juzgar si el Estado había actuado ilegalmente al exponer, a un número desproporcionado de personas, a graves molestias y trastornos del sueño causados por el tráfico aéreo hacia y desde Schiphol. La cuestión jurídica es si la conducta del Estado vulnera el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que protege el derecho a la intimidad, incluido el domicilio. El tribunal de distrito de La Haya dictaminó que el Estado actuó efectivamente de forma ilegal, en primer lugar porque el aeropuerto funcionó durante casi una década y media bajo un régimen de aviación que es básicamente ilegal. En segundo lugar, este régimen de aviación anterior se desarrolló sin que se alcanzara un equilibrio justo entre los intereses del sector de la aviación y los intereses de la población. Esto llevó al tribunal a concluir que el Estado no ofrecía una protección jurídica adecuada a sus ciudadanos, como exige el artículo 13 del CEDH.
El tribunal de distrito ordenó al Estado, dentro de los doce meses calendario a partir de la notificación de este fallo:
- para hacer cumplir las leyes y regulaciones aplicables, y
- para crear una forma de protección legal práctica y efectiva que sea accesible para todos aquellos que se vean seriamente afectados y tengan su sueño perturbado, incluidos aquellos que viven fuera de los contornos de ruido actualmente establecidos, en la que los intereses del individuo también se tengan en cuenta de manera suficientemente individualizada y motivada.
Un estudio anterior encargado por el Ministerio de Transportes neerlandés demostró que mantenerse dentro de los límites legales de ruido supondría efectivamente un número máximo de vuelos de entre 400.000 y 420.000. Parte de la sentencia dictaminó que el enfoque equilibrado no sería necesario, ya que el Reglamento de la UE respeta las leyes nacionales y las políticas establecidas ya en vigor en 2016. La Normativa de Tráfico Aéreo de 2008 (LVB 2008) ya estaba en vigor para entonces. Por lo tanto, una decisión de aplicar la LVB 2008 no constituiría una restricción de las operaciones que requiriera el uso del enfoque equilibrado. Sin embargo, como se ha dicho, en julio de 2024, el Tribunal Superior dictaminó que el Reglamento europeo que contiene el Enfoque Equilibrado era necesario en este caso. Dado que esto da lugar a resoluciones contradictorias, el Tribunal Superior ha remitido ahora el procedimiento al Tribunal de La Haya.
Contexto político en los Países Bajos
Hasta 2023, los partidos políticos a favor de reducir la capacidad aeroportuaria siempre han formado una minoría en el parlamento.
Durante las últimas dos décadas, los partidos de centro derecha han dominado el gobierno y han atendido bien los intereses corporativos, como los de KLM, aumentando continuamente la capacidad aeroportuaria.
Los casos mencionados anteriormente sobre ruido y nitrógeno se habían estado gestando durante años y los expertos sabían que la situación actual probablemente no se sostendría en los tribunales.
Una solicitud de un Permiso de Naturaleza para un nuevo aeropuerto – Lelystad – acababa de ser rechazada por el parlamento por estar llena de suposiciones poco realistas sobre molestias y emisiones.
La imagen de un gobierno dispuesto a tomar medidas ilegales para el crecimiento del sector de la aviación ahora se estaba volviendo clara.
Esto era especialmente doloroso e injusto cuando los residentes locales y los agricultores tendrían que tolerar un ruido excesivo o cerrar sus granjas por emitir demasiado nitrógeno.
El partido verde y el nuevo partido pro-agricultores a menudo estaban en desacuerdo, pero desde 2023 se unieron para liderar el camino, junto con grupos de protesta y gobiernos locales, en rechazar un permiso para un nuevo aeropuerto en Lelystad.
El apoyo a la aviación creciente se ha erosionado aún más al añadir nuevos escándalos a la pila. Una demanda masiva contra el Estado, por no tratar de forma responsable el «para siempre químico» PFAS, sacó a la luz la contaminación por PFAS de un incidente aeroportuario, causado en parte por el incumplimiento de las normas de seguridad por parte de KLM. Además, las tarifas baratas de las aerolíneas que utilizan el aeropuerto de Schiphol están directamente relacionadas con un escándalo sobre las malas condiciones laborales de los trabajadores del aeropuerto. Por si fuera poco, las sustancias cancerígenas extremadamente preocupantes (SVHC) se convirtieron en un problema real. Además, el hecho de que todavía se calculen mediante modelos teóricos en vez de medirse in situ, posiblemente oculta niveles preocupantes de exposición tanto para los trabajadores del aeropuerto como para los residentes.
Los beneficios netos de la aviación para la sociedad son objeto de constante consideración política. Ámsterdam atrae las sedes de grandes empresas, en parte gracias a su aeropuerto bien comunicado, pero también tiene un problema con el turismo excesivo. Al igual que en Barcelona o Venecia, resulta casi imposible mantener a un número excesivo de turistas fuera del centro de la ciudad, fenómeno que tiene una clara relación con el crecimiento excesivo de los vuelos. El ayuntamiento de Ámsterdam, accionista del aeropuerto de Schiphol, apoya ahora un nuevo descenso del tráfico aéreo a 400.000 pasajeros. El hecho de que reducir la capacidad aeroportuaria fuera la única forma de salir de este embrollo legal convenció a más partidos políticos para cambiar de rumbo. Incluso los partidos de centro-derecha apoyan ahora la reducción de la capacidad máxima de los aeropuertos.
A ello contribuyó que Ruud Sondag, antiguo Director General del aeropuerto, se mostrara singularmente decidido a hacer más por los residentes y el clima. Presentó un ambicioso plan, finalmente rechazado, para prohibir los vuelos nocturnos, y encargó una investigación sobre cómo el aeropuerto de Schiphol podría mantener sus emisiones de CO2 dentro de los límites del Acuerdo de París.
También la pandemia desempeñó un papel destacable en el contexto político: no sólo demostró que la aviación de negocios compite ahora con las reuniones en línea, sino que también sacó a la luz la historia de toda una vida de inyecciones de dinero público necesarias para mantener viva a KLM. Esto está bien documentado en un libro, bestseller en 2022, que avivó la indignación por KLM. Además, KLM fue lo suficientemente arrogante como para no cumplir las condiciones que acordó como parte de la gran inyección financiera pública que recibió durante la pandemia, creando esto tensas relaciones entre KLM y el ministro de transportes.
Información Abierta
Solo rivalizada por Noruega y el Reino Unido, y siendo más limitada en otros países, esta legislación permite a cada ciudadano obtener documentos públicos, aunque anonimizados.
Esto cubre documentos oficiales y no oficiales como notas conceptuales, correos electrónicos internos y todo tipo de aplicaciones de mensajería.
No es una coincidencia que hasta hace poco el primer ministro holandés usara un viejo Nokia con almacenamiento limitado de SMS.
Proporcionaba la única excusa restante para eliminar mensajes sensibles, para gran consternación de la población.
Los grupos de residentes locales holandeses y las ONG han estado activos solicitando correos electrónicos internos de agencias gubernamentales sobre contaminación o asuntos de aviación.
Las instituciones que asesoran al gobierno sobre la economía ( PBL) y salud (RIVM) han sido útiles en la elaboración de informes independientes relacionados con la aviación, como sobre la limitada importancia económica de los pasajeros en tránsito para la economía y los riesgos para la salud de las partículas ultrafinas relacionadas con la aviación.
Ecosistema de Actores
Un factor importante para la acción exitosa de llevar la industria de la aviación a la tierra ha sido el diverso ecosistema de la sociedad civil y cómo han estado cooperando.
Los grupos de residentes locales han cooperado con ONG ambientales desde el principio, combinando activismo, historias personales y experiencia.
Muchas manifestaciones, cálculos y casos judiciales se han realizado en cooperación.
Los grupos de residentes exitosos no han aceptado dinero del gobierno (local) para sus actividades, incluso cuando se les ofreció, y han permanecido libres para hablar y actuar según lo consideren necesario.
Algunas personas expertas se han convertido en activistas a tiempo completo que hacen campaña contra la actual política de aviación, como los fundadores de Schipholwatch. Esta pequeña ONG recopila datos, publica noticias a diario, pone en contacto a grupos de residentes, ejerce presión sobre los políticos y utiliza las donaciones de sus numerosos lectores para pagar a los abogados de los casos judiciales. Igualmente, las organizaciones en torno a los aeropuertos están en contacto frecuente y debaten estrategias con otras que comparten los mismos objetivos.
Lecciones Aprendidas – ¿Qué Funcionó en la Lucha por Limitar Schiphol?
- Se contrarrestaron todos los problemas derivados del exceso de vuelos en Schiphol, ejerciendo presión desde todos los ángulos: Nitrógeno, ruido, PFAS, efectos climáticos de la aviación con y sin CO2, derechos de los trabajadores, sustancias altamente preocupantes (SVHC), problemas con el turismo… Cuando se tienen menos capacidades, por supuesto que tiene sentido centrarse en algo más concreto, pero también puede ser bueno tener diferentes actores con diferentes puntos de enfoque, dirigiéndose a diversas circunscripciones cuyo objetivo principal sea similar.
- La principal demanda que dio respuesta a todos los problemas relacionados con Schiphol fue la de pedir menos vuelos. Mientras el sector de la aviación sigue repitiendo que un centro de transferencia es crucial para la economía, las organizaciones en torno a los aeropuertos insisten constantemente en que el «decrecimiento de la aviación» es la única solución a los problemas actuales. Esto ha evitado que los grupos se enfrenten entre sí y ha aumentado de manera constante el apoyo de otras personas.
- Lo mismo cabe decir de la diversidad de tácticas y estrategias aplicadas, desde la plantación de árboles a la desobediencia civil, pasando por los litigios legales. Respetar las diferencias, aceptar que cada actor aporte su propia fuerza y tenga su propio papel, es clave para el éxito. La cooperación entre todo tipo de partes interesadas es importante, excepto una:
- La no cooperación con el sector es clave. A menudo, el sector, junto con los gobiernos, invitan a los residentes a hablar, pero casi siempre sin estar realmente abiertos a las demandas de la sociedad civil, sino afirmando que han «implicado» a los residentes, un blanqueo que les ayuda legal y políticamente. Una razón adicional para no cooperar es que el gobierno debería ser el responsable de establecer el marco de la aviación y, por tanto, ser el principal destinatario. Por eso, tiene sentido boicotear la problemática realidad de que el Estado suele ceder este poder a la industria, al contrar con ella para fijar el marco.
En un caso, una organización de residentes sí aceptó la oferta de participar, pero con el objetivo de ser expulsada y crear una tormenta mediática en torno a ello. Esto puso de manifiesto el fracaso del proceso de participación y ganó tracción política para detener la expansión del aeropuerto. - La investigación exhaustiva por parte de diversos agentes ha sido importante. Contratar abogados o crear campañas es una cosa, pero recopilar datos es el primer paso. La Ley de Información Abierta ha sido una herramienta útil para conocer los documentos del gobierno (véase el recuadro 2). Es fundamental mantener la credibilidad, ser preciso con la información, admitir los errores y no exagerar. En Schiphol se aprovecharon las oportunidades legales siempre que surgieron.
¿Cómo proceder?
Sin embargo, también muestra el tecno-optimismo que muchos otros no comparten. El 19 de noviembre de 2024, el tribunal de distrito de La Haya se pronunciará sobre si el Permiso Natural de Schiphol es legalmente válido, ordenando potencialmente una reducción significativa de las emisiones de nitrógeno de la aviación, lo que en la práctica sólo puede hacerse reduciendo el número de aviones. Lo irónico es que, mientras que la UE tiene limitadas sus opciones de poder reducir la capacidad aeroportuaria más allá del objetivo del ruido, la legislación comunitaria sobre biodiversidad podría exigir una reducción aún mayor de la capacidad de Schiphol. Aún así, no está claro si el nuevo ministro de extrema derecha reconocerá siquiera la necesidad de reducir la capacidad. Para toda la gente interesada en reducir las cifras de tráfico aéreo en un aeropuerto europeo, resulta interesante tener en cuenta cómo se interpretarán finalmente los reglamentos y tratados mencionados en el caso Schiphol. La vaguedad del marco jurídico ha dado lugar a sentencias contradictorias, que dan cabida a niveles no revelados de influencia de agentes estatales o empresariales para defender posiciones existentes o futuras de la industria. Podemos aprender del análisis de los argumentos utilizados en estos casos jurídicos, en los que se han propuesto a la Comisión restricciones de la capacidad aeroportuaria o de las emisiones, o instrumentos para controlarlas. La reducción de la capacidad aeroportuaria por motivos medioambientales será cada vez más interesante a medida que se desarrolle la emergencia climática. El artículo 20 del Reglamento 1008/2008 de la UE establece condiciones para medidas medioambientales, tales como la reducción de la capacidad, afirmando una vez más que la solución no debe ser más restrictiva de lo necesario para aliviar el problema. La pregunta es: ¿cuándo se considera legalmente que el problema es lo suficientemente grave como para limitar la capacidad aeroportuaria?